Badanie kosztów osobowych w ramach wyjaśnień rażąco niskiej ceny – standard szczegółowości i dowodzenia w świetle orzecznictwa KIO

Zapewnienie realności ceny oferty stanowi jeden z fundamentalnych celów ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (dalej jako: Pzp). Instytucja rażąco niskiej ceny (RNC), uregulowana w art. 224 Pzp, służy ochronie interesów zamawiającego przed ryzykiem niewykonania zamówienia lub jego wykonania w sposób nienależyty, wynikającym z niedoszacowania kosztów.

Zgodnie z art. 224 Pzp, zamawiający wzywa wykonawcę do złożenia wyjaśnień kosztów w zakresie elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny. Jednym z kluczowych i najczęściej kwestionowanych elementów wyjaśnień rażąco niskiej ceny jest wyjaśnienie sposobu wyceny i poziomu kosztów personelu wykonawcy, stanowiących istotną część składową ceny. Ma to miejsce zwłaszcza w zamówieniach usługowych, w których koszty pracy stanowią dominującą pozycję w kalkulacji cenowej.

O ile obowiązek uwzględnienia w kalkulacji kosztów pracy jest bezsporny, o tyle stopień szczegółowości i rodzaj dowodów w tym zakresie budzi liczne kontrowersje, zwłaszcza w kontekście planowanego, a nie faktycznie istniejącego, zatrudnienia. Każdorazowo zatem wykonawcy udzielający wyjaśnień muszą odpowiedzieć sobie na następujące pytania: jak szczegółowa musi być kalkulacja? Czy wymagane jest wykazanie kosztów zatrudnienia każdej osoby? I wreszcie – czy na sposób dowodzenia wpływa fakt, że wykonawca wskazał w ofercie konkretne osoby do realizacji zamówienia, uzyskując za nie punkty w kryterium oceny lub spełniając warunek udziału w postępowaniu?

Ogólny standard kalkulacji kosztów pracy

Pierwsza zasada dotycząca wyjaśnienia kosztów osobowych, zwłaszcza w odniesieniu do personelu, który ma być dopiero zatrudniony, sprowadza się do realności założeń i kalkulacji, co nie zawsze musi oznaczać konieczność przedłożenia czy posiadania wszystkich umów o pracę osób, który jest potrzebny do realizacji zamówienia. 

W orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej od dawna wyrażany jest pogląd, że nie można oczekiwać od wykonawcy, iż będzie on miał zawarte umowy z wszystkimi osobami, które musi zatrudnić na potrzeby realizacji zamówienia, jeszcze przed wyborem oferty i zawarciem umowy czyli gdy wykonawca nie ma pewności czy uzyska zamówienie. Takie podejście byłoby sprzeczne z zasadami racjonalnej gospodarki i swobodą prowadzenia działalności.

Stanowisko KIO w zakresie kalkulacji kosztów pracy

Izba przedstawiła takie stanowisko m.in. w wyroku z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt KIO 2474/17, KIO 2487/17  wskazując, że wykonawca musi udowodnić, że uwzględnił w cenie taki poziom kosztów zatrudnienia, który pozwoli mu zatrudnić właściwe osoby o wymaganych kwalifikacjach. W wyroku tym KIO odniosła się do zarzutu odwołującego, który kwestionował wyjaśnienia innego wykonawcy, argumentując, że jedynie umowy o pracę w liczbie adekwatnej do liczby osób, które powinny realizować usługę, mogą potwierdzić rzetelność kalkulacji. Izba uznała to stanowisko za bezpodstawne, podnosząc, że

„dokonanie rzetelnej kalkulacji w zakresie kosztów osobowych na wynagrodzenie personelu, który na dzień składania oferty nie jest jeszcze zatrudniony, jest jak najbardziej możliwe, chociażby na podstawie wynagrodzeń osób zatrudnionych w danym przedsiębiorstwie na analogicznych stanowiskach. W tym stanie rzeczy stanowisko Odwołującego A jakoby było to możliwe wyłącznie na podstawie umów o pracę dla wszystkich członków zespołu jawi się jako bezpodstawne.”  

Koszt stanowiska zamiast kosztu każdej osoby

Izba uznała za wystarczające przedłożenie szeregu umów dla kategorii zatrudnionych osób oraz oparcie metodologii kalkulacji na danych wewnętrznych (np. wynagrodzenia dla analogicznych stanowisk) lub zewnętrznych (np. raporty płacowe), jeżeli bezspornie potwierdzają one, że przyjęte dane uwzględniają realne stawki rynkowe dla wymaganych kompetencji.

Tym samym w niektórych przypadkach nie będzie wymagane wykazanie kosztu wynagrodzenia każdej planowanej osoby, lecz kosztu rynkowego stanowiska niezbędnego do realizacji zamówienia. Dotyczy to przede wszystkim zamówień, w których planuje się zatrudnienie dużej grupy osób o podobnych kryteriach zatrudnienia (kilkadziesiąt lub kilkaset) np. usługa sprzątania, ochrony, ale również określone grupy specjalistów z IT. Jeżeli wykonawca właściwie ustalił etatyzację (liczbę wymaganych osób) oraz uwzględnił rynkowy poziom wynagrodzeń na stanowiskach objętych etatyzacją oraz poparł te ustalenia stosowanymi dowodami, trudno będzie postawić mu zarzut rażąco niskiej ceny.

Ciężar dowodu i standard formalny wyjaśnień

Powyższe ma również znaczenie z uwagi na to, że wykonawcę udzielającego wyjaśnień obciąża ciężar dowodu, a ustawa Pzp i zamawiający żądają wyjaśnień każdorazowo popartych właściwymi dowodami. Przyjmując powyższą optykę, należałoby wskazać, że nie będzie konieczne poparcie każdego wynagrodzenia dowodem zewnętrznym (np. fakturą umową, uzgodnieniem itp). Kluczowa jest wiarygodność i weryfikowalność przedstawionej metody kalkulacji oraz przedstawienie dowodów na rzetelność danych uwzględnionych w kalkulacji.

Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z dnia 3 stycznia 2024 r. (sygn. akt KIO 3702/23[i]) zwróciła uwagę na fakt, że nie można wymagać od wykonawcy dowodzenia wszystkich elementów kalkulacji wyłącznie za pomocą dowodów formalnych. Izba rozstrzygała kwestię rażąco niskiej ceny na tle wyjaśnień dotyczących jednej z istotnych części składowych zamówienia, gdzie kwestionowano rzetelność wewnętrznej kalkulacji. Izba w tym orzeczeniu uznała, że całościowa ocena wyjaśnień powinna przeważać nad formalistycznym podejściem do dowodów. W uzasadnieniu wyroku podniosła,

„że założenie, które przyjął Odwołujący jako podstawę wniesienia odwołania polegające na uznaniu za dowiedzione jedynie te fakty podniesione w wyjaśnieniach rażąco niskiej ceny Przystępującego, które zostały poparte dowodami nie ma uzasadnienia w przepisach i doktrynie.”

W kontekście kosztów personelu oznacza to, że wiarygodna, szczegółowa i logiczna metodyka ustalenia stawek godzinowych i liczby etatów oraz dowody potwierdzające rynkowość przyjętego poziomu wynagrodzeń dla danej kategorii pracowników może stanowić wystarczający dowód. Jednakże, im bardziej zaniżona wydaje się stawka w stosunku do rynkowej, tym wyższy standard dowodzenia wykonawca musi osiągnąć, sięgając po argumenty oparte na efektywności, specjalizacji, czy przewidywanym czasie pracy. Przy wyjątkowo niskich stawkach zasadne byłoby wówczas pokazanie zamawiającemu odpowiednie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawne stanowiłyby dowód, który umożliwiałby wykazanie możliwości zatrudnienia, a nawet posiadania w zespole osób, które mogą zrealizować zamówienie.

Zmiana standardu dowodzenia: kluczowy personel wskazany w ofercie (Warunki i Kryteria)

Sytuacja ulega istotnej zmianie, gdy wykonawca wskazuje konkretne osoby z imienia i nazwiska w swojej ofercie. Dzieje się tak najczęściej na potrzeby potwierdzenia warunku udziału w postępowaniu lub na potrzeby uzyskania punktów w jakościowym kryterium oceny ofert (np. za ponadstandardowe doświadczenie).

W takim przypadku dane te stają się integralną treścią oferty i gwarancją jej jakości, a koszty pracy personelu przestają być abstrakcyjną kalkulacją rynkową, a stają się konkretnym kosztem ponoszonym lub planowanym w odniesieniu do konkretnej osoby. Ponadto już sam fakt, że osoby te zostały z imienia i nazwiska wskazane w ofercie i dedykowane do realizacji zamówienia pozwala na przyjęcie, że wykonawca musiał uprzednio uzgodnić z nimi sam fakt zlecenia im takiej pracy, jak i warunki finansowe, na jakich się stanie, z wyjątkiem, gdy są na stałe zatrudnione u przedsiębiorcy.

Ponadto, jeśli wykonawca przedstawia w ofercie wysoce wyspecjalizowany i doświadczony zespół, za który otrzymuje punkty w kryterium, to zaoferowana przezeń cena musi w sposób oczywisty odzwierciedlać rynkową wartość pracy tych konkretnych specjalistów. Przyjęcie w kalkulacji RNC stawek zaniżonych w stosunku do kwalifikacji osób wymienionych w ofercie jest sygnałem alarmowym dla zamawiającego, ponieważ podważa realność zaangażowania tego personelu.

Wyższy standard dowodzenia dla kluczowego personelu w orzecznictwie KIO

Zgodnie z orzecznictwem KIO, w odniesieniu do kluczowego personelu, należy oczekiwać od wykonawcy wyższego standardu dowodzenia realności przyjętych stawek. Potwierdza to Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z dnia 2 maja 2022 r. (sygn. akt KIO 853/22[ii]), w którym Izba uznała, że

„koszty osobowe zostały skalkulowane w sposób właściwy. Wyjaśnienia rażąco niskiej ceny określały liczebność zespołu w podziale na określone kategorie, wskazywały na podział kompetencyjny między grupami pracowników, złożono dowody potwierdzające zarówno zatrudnienie tych osób na określonym stanowisku oraz wysokość wynagrodzenia takiej osoby. Dowody potwierdzające zatrudnienie lub powiązanie z przystępującym obejmowały umowy o pracę, jak również umowy o współpracę i umowy zlecenia.”

Tym samym zbadała czy wykonawca uniósł ciężar dowodowy, przedstawiając odpowiednie dowody na potwierdzenie rzetelności wyceny wynagrodzeń  kluczowego personelu.

Także w wyroku KIO z dnia  2 czerwca 2025 r. sygn. akt KIO 1765/25[iii] Izba nie zakwestionowała twierdzeń Odwołującego o konieczności przedstawienia konkretnych, realnych umów odnoszących się do osób wskazanych w wykazach. Przeciwnie, Izba stwierdziła, że umowy takie zostały przedstawione, co dowodzi realności i rzetelności wyjaśnień.

Oznacza to, że fakt wskazania konkretnych osób w wykazach na warunki lub kryteria wymuszana wykonawcy przejście z poziomu abstrakcyjnej kalkulacji rynkowej na poziom konkretnego dowodzenia kosztów zidentyfikowanego zasobu.

Niespójność wykazu osób z kalkulacją jako podstawa odrzucenia oferty

Wymóg spójności pomiędzy personelem zaoferowanym (jakościowo i ilościowo), a kalkulacją cenową jest istotny. Rozbieżności w tym zakresie są traktowane jako błąd merytoryczny podważający prawidłowość oferty. Powinni o tym pamiętać wykonawcy, którzy dokonują wyjaśnień RNC w oderwaniu od postanowień SWZ i złożonej oferty.

Jako przykład warto wskazać na dość nietypowy wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 20 maja 2024 r. (sygn. akt KIO 1419/24[iv]), w którym to z uwagi na rozbieżność etatyzacji w ofercie i wyjaśnieniach RNC Izba nakazała odrzucić ofertę. W sprawie tej Izba rozstrzygała spór, w którym wykonawca w wykazie na kryterium jakości wskazał 9 pracowników, natomiast w kalkulacji ceny (ujawnionej w trakcie procedury RNC) ujął 10 pełnych etatów (FTE). Izba uznała,

„że rozbieżność między liczbą osób wskazanych w wykazie osób (9) a liczbą etatów w kalkulacji ceny (10) stanowi niezgodność treści oferty z warunkami zamówienia. Brak danych o doświadczeniu dziesiątego pracownika uniemożliwiał Zamawiającemu prawidłową ocenę oferty w kryterium “Doświadczenie osób skierowanych do wykonania zamówienia” oraz określenie zasad wymiany pracowników w trakcie realizacji umowy. Izba odrzuciła argumentację Odwołującego, że dziesiąty etat dotyczy zastępstw urlopowych.”

Wyjaśnienia RNC a ryzyko odrzucenia oferty

Choć odrzucenie oferty nastąpiło formalnie na podstawie niezgodności treści oferty z warunkami zamówienia (art. 226 ust. 1 pkt 5 Pzp), faktycznie wada ta ujawniła się w kontekście wyjaśnień RNC i wynikała z braku spójności w zakresie oferowanego potencjału osobowego.

Innym przykładem jest odrzucenie oferty, jeśli to z treści wyjaśnień RNC będzie wynikało, że wykonawca niewłaściwie ustalił liczbę wymaganych osób (etatyzację) i nie uwzględnił w cenie wszystkich potrzebnych etatów. W wyroku KIO z dnia Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 14 sierpnia 2023 r. sygn. akt KIO 2163/23, KIO 2167/23, KIO 2175/23[v] Izba podkreśliła, że:

„bez wątpienia może zdarzyć się tak, że na podstawie wyjaśnień dotyczących ceny oferty mogą ujawnić się podstawy do odrzucenia oferty w oparciu o inne przepisy ustawy Pzp, w tym np. art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy Pzp (niezgodność oferty z warunkami zamówienia). W przedmiotowej sprawie, wyjaśnienia przedłożone przez Odwołującego w zakresie wyceny personelu wskazują na niezgodność treści oferty z warunkami zamówienia”.

Z tego powodu niezwykle istotne jest sporządzanie wyjaśnień w ścisłym związku z wymaganiami SWZ.

Badanie kosztów osobowych – podsumowanie

Analiza orzecznictwa KIO w zakresie wyjaśnienia kosztów personelu w procedurze rażąco niskiej ceny prowadzi do sformułowania następujących, kluczowych zasad dla wykonawców:

1. Standard dowodzenia realności kosztów zależy od tego, czy personel jest ogólny, czy zidentyfikowany. Dla personelu kluczowego (wskazanego w wykazach na warunki lub kryteria) standard jest znacznie wyższy i wymaga wykazania realnych kosztów wynagrodzenia tych konkretnych osób, podczas gdy w przypadku wymagania podania jedynie ogólnej liczby osób (etatyzacji) wyliczenia i dowody odnosi się do kategorii pracowników, specjalistów.
2. Niespójność między liczbą osób wskazanych w ofercie lub wymaganych w OPZ, a liczbą etatów przyjętą w kalkulacji RNC jest błędem istotnym, który może przesądzić o odrzuceniu oferty na podstawie rażąco niskiej ceny lub niezgodności treści oferty z SWZ.
3. Kluczowa jest wiarygodność i szczegółowość metody kalkulacji opartej na danych rynkowych lub wewnętrznych. Poza wykazaniem umów warto załączyć dowody wykazujące na rynkowość przyjętych kwot. Należy wystrzegać się stawek, które są niewytłumaczalnie niskie w stosunku do kwalifikacji wymaganych przez zamawiającego.

Zastosowanie się do powyższych wytycznych umożliwi wyjście obronną ręką z podejrzenia złożenia oferty z ceną nierynkową i nierealną z uwagi na koszty zatrudnienia personelu.