Niezgodność treści oferty z warunkami zamówienia – wybrane zagadnienia z orzecznictwa

Jedną z przesłanek odrzucenia oferty w świetle ustawy Prawo zamówień publicznych[i] (dalej:”ustawa Pzp”) jest niezgodność oferty z warunkami zamówienia. Zgodnie z art. 226 pkt 5 ustawy Pzp Zamawiający odrzuca ofertę, jeśli jej treść jest niezgodna z warunkami zamówienia. Zamawiający zobowiązany jest do określenia warunków zamówienia w SWZ. W tym zakresie zastosowanie ma, w szczególności, przepis art.  99 ust. 1 ustawy Pzp stanowiący o tym, że Zamawiający opisuje przedmiot zamówienia w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych  określeń, uwzględniając wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty.

Korelacją obowiązku Zamawiającego wynikającego z art. 99 ust. 1 ustawy Pzp, jest obowiązek wykonawcy przygotowania swojej oferty w sposób określny przez Zamawiającego w SWZ, a więc określenie swojego świadczenia na rzecz Zamawiającego w sposób jednoznaczny i wyczerpujący. Sposób określenia takiego świadczenia co do zasady winien wynikać z postanowień SWZ. Zamawiający również zobowiązany jest do określa w SWZ zakresu dokumentacji niezbędnej, do weryfikacji zgodności oferowanego przedmiotu zamówienia z wymaganiami wskazanymi w SWZ.

Kiedy oferta wykonawcy jest niezgodna z warunkami zamówienia?

Jak wynika z orzecznictwa KIO

„aby zastosować podstawę odrzucenia oferty z art. 226 ust. 1 pkt 5) Pzp musi być możliwe do uchwycenia na czym konkretnie polega niezgodność oferty, czyli co i w jaki sposób w ofercie nie jest zgodne z konkretnie wskazanymi, skwantyfikowanymi i ustalonymi jednoznacznie postanowieniami wynikającymi z określonych warunków zamówienia. Odrzuceniu podlega zatem wyłącznie oferta, której treść jest niezgodna z warunkami zamówienia. (…) punktem wyjścia dla ustalenia zgodności oferty wykonawcy z wymaganiami Zamawiającego są postanowienia w nich zawarte, w których zostały jasno i przejrzyście wyrażone oczekiwania zamawiającego. (…) w pierwszej kolejności należy odnieść się do postanowień w nich zawartych, w których zamawiający określił stawiane wykonawcom wymagania, z uwzględnieniem wszelkich modyfikacji treści Specyfikacji Warunków Zamówienia (dalej SWZ). (…) wykonawca składając ofertę nie może domyślać się co Zamawiający miał na myśli opisując przedmiot zamówienia, lecz winien przygotować ofertę w sposób spełniający wszystkie warunki zamówienia. Za niedopuszczalne należy uznać twierdzenie o niezgodności oferty wykonawcy na podstawie niezawartych w treści warunków zamówienia wymagań lub subiektywnej, rozszerzającej interpretacji ich zapisów jak również dokonanie oceny oferty przez pryzmat oczekiwań nieznajdujących odzwierciedlenia w warunkach zamówienia. (…) zamawiający aby odrzucić ofertę na podstawie przywołanego przepisu jest zobowiązany przeprowadzić analizę porównawczą treści oferty oraz warunków zamówienia (…)”.

(Wyrok KIO z dnia 26 sierpnia 2024 r., sygn. akt KIO 2635/24[ii]).

W jakiej sytuacji zamawiający jest zobowiązany do odrzucenia oferty wykonawcy?

Zamawiający odrzuca ofertę wykonawcy, gdy treść jego oferty jest niezgodna z warunkami zamówienia, co ma miejsce w sytuacji gdy zawartość merytoryczna złożonej w danym postępowaniu oferty nie odpowiada ukształtowanym przez zamawiającego i zawartym w SWZ wymaganiom. Owa niezgodność oferty z warunkami zamówienia musi po pierwsze oczywista oraz niewątpliwa, a zamawiający musi mieć pewność co do niezgodności złożonej oferty z jego oczekiwaniami.

Co w sytuacji, gdy zamawiający nie wymagał dodatkowych dokumentów a jedynie oświadczenie wykonawcy? Czy inni wykonawcy mogą kwestionować zgodność konkurencyjnej oferty z warunkami zamówienia?

W orzecznictwie przyjmuje się, że wykonawca może kwestionować zgodność oferowanego przedmiotu zamówienia z wymaganiami wskazanymi w SWZ, jednak w tym celu wykonawca musi wykazać obiektywną niemożność wykonania przez oferenta świadczenia określonego w ofercie zgodnie z wymogami SWZ. Jak wynika z orzeczenia KIO z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt KIO 3337/21[iii]

„Należy podkreślić raz jeszcze, że na etapie składania ofert, Zamawiający nie wymagał złożenia żadnych dokumentów potwierdzających zgodność oferowanych produktów z wymaganiami wskazanymi w SWZ. Zamawiający uznał za wystarczające oparcie się na oświadczeniu wykonawcy. Na etapie przed przystąpieniem do prac Zamawiający zobowiązał wykonawcę do przedstawienia do zatwierdzenia między innymi tzw. wniosków materiałowych, w których mają się znaleźć certyfikaty, karty inwestycyjne opraw oświetleniowych zgodne z SWZ. W ocenie Izby, za nieuprawnione więc uznać należały żądanie od wykonawcy na etapie badania i oceny ofert kart katalogowych czy materiałowych w celu potwierdzenia zgodność ze SWZ. Zamawiający taką weryfikację dokumentami przesunął na etap przed przystąpieniem do wykonaniem umowy. (…) Należy zauważyć, że wykonawca może kwestionować zgodność oferowanego przedmiotu zamówienia z wymaganiami wskazanymi w SWZ. W tym celu wykonawca musi jednak wykazać obiektywną niemożność wykonania przez oferenta świadczenia określonego w ofercie zgodnie z wymogami SWZ”.

Charakter prawny oświadczenia wykonawcy a możliwość uznania go za nieprawdziwe – wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie

Ponadto w wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 8 października 2024 r., sygn. Akt XXIII Zs 119/24[iv] wskazano, że:

„Wystarczającym było – w świetle wymagań SWZ – złożenie odpowiedniego oświadczenia, wypełniając w stosownej rubryce Załącznik nr 8 – potwierdzając wymagane parametry (…). W tym temacie Sąd Okręgowy podzielił stanowisko zamawiającego, który trafnie odwołał się do orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2022 r. (II CKN 10095/99), gdzie wskazano, że oświadczenie mające charakter wyraźnie zobowiązaniowy nie może być traktowane jako informacja o istniejącej rzeczywistości (oświadczenie wiedzy). Sąd Najwyższy wyraził pogląd, iż we wszystkich tych przypadkach pojęcie “prawda” rozumiane jest tak, jak w języku potocznym, a więc jako zgodność (adekwatność) myśli (wypowiedzi – w znaczeniu logicznym) z rzeczywistością (z “faktami” i “danymi”), co odpowiada – na gruncie filozoficznym – tzw. klasycznej koncepcji prawdy i w tym sensie – zdaniem Sądu Najwyższego – wypowiedź o rzeczywistości jest prawdziwa tylko wtedy, gdy głosi tak, jak jest w rzeczywistości. Sąd uznał, że zobowiązanie to natomiast deklaracja wykonania opisanego świadczenia, zatem nie sposób go utożsamiać z podaniem informacji i przyrównywać do istniejącej rzeczywistości celem zweryfikowania zgodności z prawdą (z wyjątkiem sytuacji zobowiązania do świadczenia niemożliwego). Złożenie zatem oświadczenia co do wymaganych parametrów oferowanego sprzętu (zgodnie z wymaganiami Zamawiającego) – nie może w tym stanie faktycznym prowadzić do uznania złożonego oświadczenia za nieprawdziwe. Przenosząc to na realia niniejszej sprawy należy zgodzić się z zamawiającym, iż skoro wykonawca (…) wypełnił Załącznik nr 8 zgodnie z SWZ i potwierdził złożonym tam oświadczeniem, że oferowany przez niego sprzęt spełnia wymagania zamawiającego to na poziomie formalnym zrealizował on warunki wynikające z SWZ w omawianym zakresie. W tym kontekście, aby zamawiający mógł był odrzucić ofertę (…) to zamawiający musiałby mieć pewność, że oferta ta faktycznie jest niezgodną z SWZ”.

Na kim spoczywa ciężar wykazania, że oferta jest niezgodna z warunkami zamówienia?

Postępowanie w sprawie odwołania do Krajowej Izby Odwoławczej toczy się wg reguł analogicznych do procesu cywilnego. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem kontradyktoryjnym, co oznacza, że spór toczą strony i to one mają obowiązek wskazywania dowodów dla stwierdzenia faktów, z których wywodzą skutki prawne. Przyjęte rozwiązanie wynika z obowiązującej w prawie cywilnym zasady, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 6 Kodeksu cywilnego). Ciężar udowodnienia takiego twierdzenia spoczywa na tym uczestniku postępowania, który przytacza twierdzenie o istnieniu danego faktu, a nie na uczestniku, który twierdzeniu temu zaprzecza. Aktywność we wnioskowaniu dowodów winien wykazywać zwłaszcza odwołujący, gdyż w większości przypadków to on będzie wywodził z faktu skutki prawne. Zatem na poziomie postępowania odwoławczego oznaczało to, że odwołujący – w sytuacji, gdy zamawiający nie odrzuci oferty konkurencyjnej – powyższe okoliczności, powinien udowodnić w toku postępowania. Inaczej sytuacja wygląda w przypadku, gdy to zamawiający podejmie decyzję o odrzuceniu oferty wykonawcy.

Czy zamawiający odrzucając ofertę wykonawcy zobowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko?

Treść i forma decyzji zamawiającego wyznaczają granice rozpoznania odwołania przez KIO. Zamawiający powinien w sposób wyczerpujący wskazać podstawy faktyczne i prawne odrzucenia oferty wykonawcy. Ocena prawidłowości czynności zamawiającego polegającej na odrzuceniu oferty odwołującego musi być dokonana wyłącznie w zakresie uzasadnienia faktycznego tej czynności. Dlatego nie może być akceptowane dążenie przez zamawiającego do rozszerzenia uzasadnienia faktycznego tej czynności na etapie postępowania odwoławczego. Ocenie Izby mogą podlegać wyłącznie okoliczności zakomunikowane wykonawcy w decyzji o odrzuceniu oferty. Na podstawie uzyskanych od zamawiającego informacji, wykonawca po pierwsze podejmuje decyzję, czy skorzystać ze środków ochrony prawnej, a po drugie – jakie zarzuty sformułować w odwołaniu i w jaki sposób polemizować ze stanowiskiem zamawiającego.

Dlatego też uzasadnienie faktyczne zawiadomienia o odrzuceniu ofert powinno wyczerpująco obrazować, jakie przyczyny legły u podstaw decyzji zamawiającego, tak aby wykonawca, gdy oceny zamawiającego nie podziela, mógł się do wskazanych przez zamawiającego uchybień ustosunkować. Prawidłowe działania zamawiającego powinny zawsze polegać na powoływaniu w decyzjach o odrzuceniu danej oferty konkretnych przyczyn, z powodu których zamawiający się na to decyduje. Jeśli zamawiający uważa, iż wykonawca popełnił konkretne błędy, to te konkretne uchybienia powinny zostać wyraźnie wskazane w treści decyzji o odrzuceniu oferty. (tak: Sąd Okręgowy w Warszawie XXIII Wydział Gospodarczy Odwoławczy w wyroku z dnia 16 listopada 2021 r. w sprawie o sygn. akt XXIII Zs 108/21).

Jak wskazano w wyroku KIO z dnia 16 maja 2025 r., sygn. akt KIO 1447/25[v] „Zasadne wydaje się w tym miejscu przywołanie również wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 28 stycznia 2010 r. w sprawie C-406/08 Uniplex[vi], który wskazuje, iż:

“(…) W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 dyrektywy 89/665 państwa członkowskie są zobowiązane do zapewnienia, iż sprzeczne z prawem decyzje instytucji zamawiających mogą skutecznie i możliwie szybko podlegać odwołaniu. Tymczasem fakt, że kandydat lub oferent dowiaduje się, że jego kandydatura lub oferta zostały odrzucone nie pozwala mu na skuteczne wniesienie odwołania. Takie informacje nie są wystarczające, aby umożliwić kandydatom lub oferentom wykrycie wystąpienia naruszenia prawa, które może być przedmiotem odwołania. Wyłącznie po poinformowaniu zainteresowanego kandydata lub oferenta o motywach wykluczenia go z postępowania o udzielenie zamówienia, może on nabrać wyraźnego przekonania co do występowania ewentualnego naruszenia obowiązujących przepisów, jak też co do możliwości wniesienia odwołania. Wynika z tego, że cel założony w art. 1 ust. 1 dyrektywy 89/665, jakim jest zagwarantowanie skutecznych środków odwoławczych w razie naruszenia przepisów obowiązujących w zakresie zamówień publicznych, może zostać osiągnięty, wyłącznie jeśli bieg terminów wyznaczonych do wniesienia takich środków odwoławczych rozpoczyna się od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub powinien był dowiedzieć się o podnoszonym naruszeniu rzeczonych przepisów (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Universale-Bau i in., pkt 78) (…)”.