Wznowienia w zamówieniach publicznych – analiza prawna i praktyczna

Instytucja wznowienia w zamówieniach publicznych należy do instrumentów, które – mimo iż przewidziane w prawie unijnym i odnotowane w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1605 z późn. zm., dalej: „Pzp”) – nie doczekały się wyraźnej regulacji ustawowej w prawie krajowym. Jedynym wyraźnym odwołaniem ustawowym jest art. 31 ust. 2 Pzp, zgodnie z którym przy ustalaniu wartości zamówienia należy uwzględnić największy możliwy jego zakres, w tym przewidywane opcje i wznowienia. Przepis ten ma charakter techniczny, odnoszący się do sposobu szacowania wartości, ale potwierdza dopuszczalność wznowień w systemie prawnym.

Jednakże w uzasadnieniu do ustawy wskazano, że „wznowienia zamówienia, są wykonywaniem po raz kolejny tych samych dostaw lub usług przewidzianych w pierwotnej umowie”. Ta definicja wydaje się w sposób najprostszy oddawać charakter instytucji.

Dodatkowo, szukając wskazówek interpretacyjnych należy sięgnąć również do przepisów unijnych. Podstawą dla stosowania wznowień są przepisy dyrektyw: art. 5 ust. 1 dyrektywy 2014/24/UE[i] (klasycznej) oraz art. 16 ust. 1 dyrektywy 2014/25/UE[ii] (sektorowej). W obu przypadkach prawodawca unijny wymaga, aby w dokumentach zamówienia wyraźnie określono warunki wznowienia, wskazując je jako „renewals of the contracts” (ang.) lub „reconductions des contrats” (fr.). Termin ten jednoznacznie sugeruje odnowienie, a nie jedynie wariant realizacyjny umowy. Potwierdza to również brzmienie regulacji rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2019/1780 z dnia 23 września 2019 r.[iii] ustanawiające standardowe formularze do publikacji ogłoszeń w dziedzinie zamówień publicznych i uchylające rozporządzenie wykonawcze (UE) 2015/1986 (e-formularze).

Znajdziemy w tym akcie m.in. wyjaśnienie, że dzięki możliwości wznowienia nabywca zastrzega sobie prawo (niestanowiące zobowiązania) do wznowienia umowy (tj. przedłużenia okresu jej obowiązywania) bez przeprowadzania nowego postępowania o udzielenie zamówienia. Na przykład umowa może być ważna przez okres jednego roku, a nabywca może przewidzieć możliwość jej wznowienia (np. jednokrotnego, dwukrotnego) na kolejne trzy miesiące, jeżeli będzie zadowolony z otrzymanych usług.

Analiza wszystkich ww. przepisów prowadzi do wniosku, ze wznowieniem jest powtórzenie jedno lub wielokrotne dotychczasowej umowy w tym samym zakresie i kształcie na jaki została zawarta. 

Charakterystyka instytucji wznowienia w zamówieniach publicznych w porównaniu do opcji

Zastanawiać może potrzeba stosowania tej instytucji w sytuacji gdy ustawodawca jednocześnie przewidział inną instytucję uelastyczniającą umowę tj. prawo opcji, którym również możliwe jest osiągnięcie celu jakim jest wydłużenie umowy na dodatkowy okres. Warto zatem wyraźnie podkreślić różnice pomiędzy tymi instytucjami.

Pierwsza kluczowa różnica dotyczy zakresu stosowania. W odróżnieniu do opcji, wznowienie można zastosować jedynie w przypadku zamówień na usługi lub dostawy. Po drugie zakres przedmiotowy wznowienia jest ściśle określony przedmiotem pierwotnego zamówienia podczas gdy opcja przewiduje daleką większą elastyczność w kształtowaniu przedmiotu prawa opcji.

Kolejną niezwykle istotną różnicą jest kwestia obligu wykonania zamówienia. W przypadku opcji wykonawca jest zobowiązany do realizacji zamówienia w przypadku gdy zamawiający złoży jednostronne oświadczenie o skorzystaniu z opcji. Wznowienie natomiast jest dobrowolne. Nie jest zatem wystarczające dla skorzystania z niego tylko oświadczenie zamawiającego, ale również zgoda na wznowienie wyrażona przez wykonawcę. Cecha ta z jednej strony czyni wznowienie mniej pewnym a z drugiej, zwłaszcza w przypadku przedmiotów zamówień o niestabilnym rynku cen, może być znacznie bezpieczniejsza dla wykonawców. Niejednokrotnie wykonawca nie może się bowiem zobowiązać, jak to czyni w opcji, do świadczenia dostaw lub usług po określonych cenach w dłuższej perspektywie czasowej. W przypadku wznowienia wykonawcy będą mogli do umowy przystąpić wiedząc, że w sytuacji gdy rynek się zmieni nie będą zmuszeni do kontynuowania niekorzystnej dla siebie umowy w dłuższym niż podstawowy terminie.

Warunki korzystania ze wznowień

Mimo, że przepisy tego nie regulują, to z uwagi na zasadę przejrzystości, dla skorzystania ze wznowienia niezbędne jest nie tylko uwzględnienie jego wartości w szacunkowej wartości zamówienia, ale również  precyzyjne opisanie w dokumentach zamówienia warunków, na jakich wznowienie będzie realizowane. Dotyczy to w szczególności liczby możliwych wznowień, warunków skorzystania z wznowień, trybu, formy i terminu składania oświadczeń o woli skorzystania ze wznowienia jak i wymogów dot. formy i terminu uzyskania zgody wykonawcy. W sytuacja gdy umowa podstawowa była krótsza niż 6 miesięcy konieczne jest w ocenie autora przewidzenie zasad waloryzacji wynagrodzenia w przypadku skorzystania ze wznowień. Nie można bowiem uznać, że poprzez serię wznowień można „obejść” obowiązek przewidzenia odpowiedniej waloryzacji.

Liczba dopuszczalnych wznowień

Prawo wprost nie określa maksymalnej liczby wznowień. Muszą one jednak zostać uwzględnione w wartości zamówienia podstawowego, co oznacza, że zamawiający powinien oszacować łączną wartość wszystkich potencjalnych wznowień i podać ją w ogłoszeniu. Czy to oznacza, że można liczbę wznowień kształtować dowolnie? W ocenie autorki do oceny legalności skorzystania z większej liczby wznowień powinien mieć zastosowanie art. 434 ust. 2 ustawy Pzp.

Zgodnie z tym przepisem zamawiający może zawrzeć umowę, której przedmiotem są świadczenia powtarzające się lub ciągłe, na okres dłuższy niż 4 lata, jeżeli wykonanie zamówienia w dłuższym okresie spowoduje oszczędności kosztów realizacji zamówienia w stosunku do okresu czteroletniego lub jest to uzasadnione zdolnościami płatniczymi zamawiającego lub zakresem planowanych nakładów oraz okresem niezbędnym do ich spłaty. Tym samym ustawodawca nie przewidział żadnego limitu trwania umowy dla innych zamówień niż dla świadczeń powtarzających się lub ciągłych. Jednakże to właśnie postępowania na tego rodzaju świadczenia będą korzystały z instytucji wznowień.

Świadczenia ciągłe lub powtarzające się to bowiem umowy, z których wynika obowiązek periodycznego spełniania równorzędnych w określonym czasie. W ich przypadku czas wpływa na zakres przedmiotu zamówienia a nie stanowi terminem wykonania świadczenia. Należy zatem zastosować ww. przepis i uznać, że dopuszczalne jest zawarcie umowy dłuższej niż 4 lata jedynie w określonych w ustawie i wykazanych przez zamawiającego sytuacją. Nie można zatem za pomocą wznowień wydłużać umów w sposób nieskończony, jeżeli nie ma żadnych powodów merytorycznych do wszczęcia kolejnego konkurencyjnego postepowania.

Zalety i trudności stosowania wznowień

Jak już wspomniano, wznowienie jest instytucją, która umożliwia uelastycznienie realizacji zamówień co samo w sobie jest kluczową zaletą stosowania opcji. Zamawiający będzie mógł bowiem za jej pomocą dostosować czas trwania umowy do swoich potrzeb. Przykładowo gdy zamawiający nie wie czy będzie potrzebował świadczenia usługi w kolejnym rokiem może zastosować wznowienie. Ponadto pozwala na wszczęcie postepowania bez posiadanych środków na wznowienie, co również może ułatwić części jednostkom planowanie długookresowe.

Jest to również bardzo wygodna instytucja. Brak szczególnych wymagań formalnych do skorzystania z niej, ponieważ udzielenie zamówienia na kolejny okres w ramach wznowienia nie stanowi zmiany umowy ani nowego zamówienia.

Ponadto wznowienie może stanowić idealną instytucję pozwalającą na premiowanie i motywowanie wykonawców do realizacji usługi lub dostawy w sposób należyty. Skoro zamawiający ma prawo, a nie obowiązek do skorzystania z wznowienia, wykonawca ma dodatkową motywację, aby zamawiający nie zastanawiał się nad zleceniem danego przedmiotu w ramach kolejnego postępowania innemu wykonawcy.

Podstawową trudnością w skorzystaniu z wznowień jest wskazany na wstępie brak odpowiednich regulacji, co powoduje trudności interpretacyjne i problemy w stosowaniu instytucji wznowienia. Problematyczna może się również okazać cecha wznowienia jaką jest jej dobrowolność. Jeżeli zamawiający nie zapyta wykonawcy o chęć realizacji wznowienia z odpowiednim wyprzedzeniem, to w przypadku odmowy wykonawcy, zamawiający może znaleźć się w trudnej sytuacji. Z tego powodu w umowach należy zakładać złożenie stosowych oświadczeń przez strony z odpowiednim wyprzedzeniem. Odpowiednie to takie, które pozwoli zamawiającemu odpowiednio zareagować np. wszcząć i przeprowadzić nowe postępowanie w sytuacji, gdy wykonawca nie będzie chciał skorzystać z wznowienia.

Wznowienia w zamówieniach publicznych – podsumowanie i rekomendacje

Instytucja wznowienia, mimo braku szczegółowej regulacji w Pzp, znajduje podstawy w prawie unijnym i w praktyce może stanowić niezwykle użyteczne narzędzie kontraktowe.  Jej świadome i precyzyjne wdrożenie w dokumentacji zamówieniowej może przynieść realne oszczędności oraz ułatwić zarządzanie kontraktami długoterminowymi, minimalizując ryzyko przerw w zaspokajaniu potrzeb publicznych.

Właściwie skonstruowane wznowienia mogą stać się istotnym elementem profesjonalnej polityki zakupowej, zapewniając zamawiającym większą elastyczność, a wykonawcom – przejrzyste i stabilne warunki współpracy.