Błędy w wykazie osób składanym w kryterium oceny ofert

Ustawa z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (dalej jako: Pzp) definiuje najkorzystniejszą ofertę jako tę, która przedstawia najkorzystniejszy stosunek jakości do ceny lub kosztu, lub ofertę z najniższą ceną lub kosztem. System oceny ofert oparty na kryteriach pozacenowych ma na celu zachęcanie zamawiających do wyboru rozwiązań oferujących wyższą wartość, a nie jedynie najniższą cenę.

Zgodnie z ogólną zasadą, kryteria oceny ofert powinny odnosić się do przedmiotu zamówienia (cech usługi, dostawy lub roboty budowlanej) i nie mogą dotyczyć właściwości wykonawcy, w szczególności jego wiarygodności ekonomicznej, technicznej lub finansowej (art. 241 ust. 3 Pzp). Okoliczności te są bowiem z reguły oceniane na etapie badania spełniania warunków udziału w postępowaniu (tzw. kryteria podmiotowe). Ustawodawca przewidział jednak jeden istotny wyjątek od tej reguły, który, choć formalnie zaliczany jest do kryteriów odnoszących się do przedmiotu zamówienia, w istocie ocenia potencjał osobowy wykonawcy, który ma być zaangażowany w realizację zamówienia. Wyjątek ten dotyczy organizacji, kwalifikacji zawodowych i doświadczenia osób wyznaczonych do realizacji zamówienia.

Organizacja, kwalifikacje zawodowe i doświadczenie jako kryteria oceny ofert

Artykuł 242 ust. 2 pkt 5 Pzp stanowi, że kryteriami oceny ofert mogą być organizacja, kwalifikacje zawodowe i doświadczenie osób wyznaczonych do realizacji zamówienia, jeżeli mogą mieć znaczący wpływ na jakość wykonania zamówienia.

Kryterium to jest powszechnie stosowane w praktyce zamówień publicznych, ponieważ pozwala zamawiającym na wybór takiej oferty, która oprócz korzystnej ceny gwarantuje zaangażowanie najlepszych specjalistów, co wprost przekłada się na mniejsze ryzyko i wyższą jakość świadczenia. Wdrożenie tego kryterium wymaga od wykonawców złożenia stosownych wykazów i oświadczeń dotyczących proponowanego do realizacji zamówienia personelu. Nierzadko są to te same oświadczenia – wykaz, osób, które wymagane są na potwierdzenie spełnienia warunków udziału w postępowaniu. Właśnie z uwagi na zbieżność wymagań i na styku kryterium podmiotowego i przedmiotowego, powstaje szereg problemów interpretacyjnych związanych z błędami w wykazach osób.

Błąd w wykazie osób składanym w kryterium – odrzucenie oferty, utrata punktów czy możliwość korekty?

Kluczowe dla rozstrzygnięcia problemu błędów w wykazie osób składanym w ramach kryterium oceny ofert jest określenie natury prawnej tego wykazu. Dokument ten, w przeciwieństwie do wykazu osób składanego na potwierdzenie warunku udziału w postępowaniu, stanowi element treści oferty (art. 223 ust. 2 Pzp). Jedynie bowiem treść oferty, a zatem przyszłego świadczenia może być badany w ramach kryteriów oceny ofert.

Błąd w wykazie osób składanych w kryterium jakości może prowadzić do trzech podstawowych skutków, w zależności od jego charakteru i istotności:

1. Utrata punktów w kryterium – jest to najczęstszy i najłagodniejszy skutek. Jeśli z oświadczeń lub dokumentów pierwotnie złożonych w ofercie wynika, że oferowana osoba ma mniejsze doświadczenie lub kwalifikacje niż to, za co wykonawca chciał uzyskać maksymalną liczbę punktów, zamawiający powinien przyznać mniejszą, adekwatną do stanu faktycznego, liczbę punktów.
2. Odrzucenie oferty – do odrzucenia oferty może dojść w z kilku powodów. Dość częstym jest uznanie, że wykonawca w ramach kryteriów odnoszących się do kwalifikacji personelu wprowadził zamawiającego w błąd, co jest kwalifikowane jako jedna z przesłanek fakultatywnych wykluczenia wykonawcy lub przez niektóre składy orzekające KIO jako czyn nieuczciwej konkurencji. Znacznie rzadziej ale może się też zdarzyć odrzucenie oferty, jako niezgodnej z warunkami zamówienia jeśli w wyniku błędu oferta nie spełnia minimalnych wymagań określonych przez zamawiającego w ramach SWZ (o ile takie minimum zostało ustanowione, co jest rzadkie, ale możliwe) lub błąd jest na tyle istotny, że oferta staje się niezgodna z warunkami zamówienia w sposób niepodlegający poprawie.
3. Możliwość poprawy – jeżeli pewne niezgodności mają charakter omyłki to przyjmując, że oświadczenia składane w ramach kryterium stanowią treść oferty to będą podlegać również procedurze poprawiania omyłek pisarskich oraz innych omyłek polegających na niezgodności oferty z dokumentami zamówienia, niepowodujących istotnych zmian w treści oferty.  Jest to najbardziej kontrowersyjny instrument, gdyż, co do zasady, treść oferty (a więc i dane w kryterium) nie podlega negocjacjom ani zmianom.

Utrata punktów

Odnosząc się do pierwszej z sytuacji, a mianowicie utraty punktów z tytułu niewykazania w treści oferty doświadczenia lub kompetencji personelu należy podkreślić różnice pomiędzy obowiązkiem składania wykazu osób na wykazanie spełnienia warunków udziału w postępowaniu, a tożsamych informacji składanych w ramach kryterium oceny ofert.

Jeśli osoba wskazana przez wykonawcę na potwierdzenie warunku udziału w postępowaniu okaże się niespełniająca minimalnych wymagań (np. brak wymaganego doświadczenia), zamawiający wzywa wykonawcę do uzupełnienia dokumentów na podstawie art. 128 ust. 1 Pzp. W praktyce wykonawca może wymienić tę osobę na inną, która warunek spełnia. W efekcie tej wymiany wykonawca nie ponosi żadnych negatywnych konsekwencji.

Możliwość wymiany osoby dotyczy jednak wyłącznie warunku udziału. Jakakolwiek późniejsza zmiana personelu w wykazie składanym na kryterium oceny ofert jest niedopuszczalna, jeśli ma prowadzić do uzyskania dodatkowych punktów, których pierwotna oferta nie gwarantowała. Także jeśli wykonawca, który uzupełnia wykaz osób lub je wymienia na potrzeby spełnienia warunku, nie otrzyma punktów za nowo wykazaną osobę w ramach kryterium, nawet jeśli jej kwalifikacje byłyby wyższe niż osoby wskazanej pierwotnie w ofercie. Wykaz osób na potrzeby kryterium stanowi element treści oferty, która musi być badana i oceniana w kształcie, w jakim została złożona pierwotnie. Umożliwienie późniejszej wymiany personelu w celu uzyskania wyższej punktacji w kryterium stanowiłoby niedozwolone negocjowanie treści oferty i naruszałoby zasadę równego traktowania wykonawców.

Wadliwe informacje w kryterium, a brak możliwości jego konwalidacji przez wyjaśnienia

Jednym z najtrudniejszych do rozstrzygnięcia są sytuacje, gdy wykonawca wskazał właściwe osoby, ale informacje na ich temat są niejednoznaczne lub obarczone błędem, co nie pozwala literalnie potwierdzić ich zgodności z wymaganiami kryterium. W takim przypadku należy zastanowić się, czy zamawiającemu przysługiwałyby instrumenty dostępne dla oceny treści oferty tj. wezwanie do wyjaśnień lub poprawa omyłki w treści oferty.

Odpowiedź na tak zadane pytanie jest pozytywna. Nie ma bowiem przeszkód formalnych, aby zastosować instrumenty właściwe dla oceny treści oferty również w zakresie kryterium odnoszącego się do właściwości personelu. Niezwykle jednak rzadko ich zastosowanie pozwala na przyznanie punktów, gdyż znakomita większość błędów lub braków w wykazał nie podlega procedurze poprawy omyłek.

Przede wszystkim należy podkreślić, iż instytucja wyjaśnień treści oferty nie może zmierzać do uzupełnienia treści oferty, w tym w zakresie kryterium. Nie może zatem wykonawca korzystając z okazji podać informacji, które nie wynikają w ogóle z pierwotnie złożonych dokumentów.  Stanowisko, zgodnie z którym nie można zmieniać ofertowanej jakości za pomocą wyjaśnień, znalazło wyraz w orzeczeniu Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 19 lutego 2025 r. sygn. akt KIO 73/25[i]. W wyroku tym Izba uznała, że ocena oferty w kryterium bazuje wyłącznie na pierwotnie złożonym oświadczeniu. Późniejsze wyjaśnienia i dokumenty nie mogą sanować wady pierwotnego oświadczenia.

W wyroku tym Izba podniosła:

„Działanie te byłoby również niezgodne z zasadami postępowania, przejrzystości i równości, ponieważ oświadczenia, na podstawie których przyznawana jest punktacja nie mogą być po terminie składania ofert zmieniane. Irrelewantne zatem dla oceny złożonego przez Wykonawcę oświadczenia są późniejsze wyjaśnienia Wykonawcy, jak również dowody składane na potwierdzenie podpisywania przez Pana G. dokumentów związanych z wykazywaną realizacją i celem wykazania, że Pan G. pełnił funkcję do zakończenia zadania. Zarzuty odwołania nie zasługiwały więc na uwzględnienie.”

Błędy w wykazie osób podlegające poprawie

Chociaż orzecznictwo rygorystycznie podchodzi do zakazu zmiany oferowanej jakości, dopuszcza się poprawienie omyłek, które nie zmieniają merytorycznej treści oferty, a stanowią jedynie omyłkę pisarską lub inną omyłkę, o której mowa w art. 223 ust. 2 pkt 3 Pzp. Jest to odzwierciedleniem zasady proporcjonalności i dążenia do wyboru najkorzystniejszej oferty ekonomicznie, a nie najbardziej poprawnej formalnie.

Właśnie na gruncie tego przepisu Izba w wyroku z dnia 2 czerwca 2025 r. sygn. akt KIO 1772/25[ii] dopuściła możliwość korekty wykazów osób, o ile błąd ma charakter niezamierzony, oczywisty i nie wpływa na merytoryczną ocenę oferowanego doświadczenia. W stanie faktycznym tamtej sprawy Zamawiający prowadził postępowanie, w którym w kryterium oceny ofert badano doświadczenie tłumaczy ustnych. Wykonawca – Odwołujący wskazał w wykazie osób daty przyszłe (np. rok 2025 zamiast 2024) dla kilku tłumaczy. Zamawiający zaniechał poprawienia tych omyłek i z tego powodu nie przyznał punktów w kryterium. Odwołujący w złożonym odwołaniu wskazywał na oczywistość zaistniałych omyłek, a tym samym brak jakiejkolwiek manipulacji po stronie wykonawcy. Z argumentacją tą zgodziła się Izba uznając, że błędne wskazanie dat przyszłych zamiast przeszłych jest typową, oczywistą omyłką pisarską lub inną omyłką niepowodującą istotnych zmian w treści oferty.

Izba w swoim orzeczeniu stwierdziła:

„że Zamawiający naruszył art. 223 ust. 2 pkt 3 Pzp przez zaniechanie poprawienia oczywistych omyłek w datach wydarzeń w wykazie osób, które miały wpływ na ocenę oferty w kryterium doświadczenia tłumaczy ustnych. […] Izba uznała, że takie omyłki kwalifikują się jako ‘inne omyłki polegające na niezgodności oferty z dokumentami zamówienia, niepowodujące istotnych zmian w treści oferty’, a ich poprawienie jest obligatoryjne.” 

Izba jednocześnie podkreśliła, że celem postępowania jest wybór najkorzystniejszej oferty ekonomicznie, a nie najbardziej poprawnej formalnie. Poprawienie omyłek w tym przypadku nie prowadziło do negocjowania treści oferty ani do uzyskania wyższej punktacji za inne doświadczenie niż to faktycznie posiadane. Wykonawca zamierzał przedstawić doświadczenie z przeszłości, a jedynie technicznie się pomylił w dacie. Nie zmieniało to merytorycznej istoty oferowanej usługi.

W świetle tego wyroku, nie tylko dopuszczalna, ale nawet obligatoryjna jest korekta omyłek w treści wykazów, które kwalifikuj się do poprawienia w trybie art. 223 ust. 2 Pzp.

Nieprawdziwe informacje

Najdalej idącym negatywnym skutkiem złożenia wykazu osób zawierającego informacje nieprawidłowe jest zakwalifikowanie tego błędu jako informacji wprowadzającej w błąd zamawiającego a zatem podanie nieprawdy. Najczęściej dzieje się tak, gdy informacje na pierwszy rzut oka wydają się prawidłowe a wykonawca w swoim oświadczeniu potwierdza wymagania zawarte w SWZ. Dopiero w wyniku informacji uzyskanych z zewnątrz zamawiający stwierdza, że dane zawarte w wykazie są niezgodne z rzeczywistością. Tym samym o podaniu nieprawdziwej informacji nie mówimy, gdyż w wykazie osób składanym na kryterium mamy brak lub podanie informacji, która nie potwierdza spełnienia warunku tylko wtedy gdy informacja w wykazie jest niezgodna z rzeczywistością (prawdą). W takie sytuacji w zależności od tego czy przewidział czy też nie przewidział fakultatywnych przesłanek wykluczenia wykonawcy wskazanych w art. 109 ust. 8 lub 10 ustawy Pzp.

Rozbieżne stanowiska KIO co do sankcji

Bardziej skompilowana sytuacja występuje, gdy przesłanki wykluczenia nie zostały zastrzeżone. W orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej nie ma bowiem jednoznaczności, co w takim przypadku powinien zrobić zamawiający. Niektóre składy bardzo rygorystycznie nakazują odrzucenie oferty uznając, że oferta w której podano nieprawdziwe informacje stanowi czyn nieuczciwej konkurencji polegający na rozpowszechnianiu nieprawdziwych lub wprowadzających w błąd wiadomości o swoim lub innym przedsiębiorcy albo przedsiębiorstwie, w celu przysporzenia korzyści lub wyrządzenia szkody, co kwalifikuje ofertę do odrzucenia (tak wyrok  z dnia 1 grudnia 2022 r. sygn. akt KIO 3025/22).

Inne składy orzekające Izby uznają, że zamawiający niestosujący w przedmiotowym postępowaniu fakultatywnych przesłanek wykluczenia wykonawców, w przypadku stwierdzenia podania przez wykonawcę informacji nieprawdziwych, nie może następnie przyporządkować takich okoliczności jako czyn nieuczciwej konkurencji. W takim przypadku sankcją za tego typu zdarzenie będzie jedynie nieprzyznanie punktów (tak: Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 26 sierpnia 2026 r. sygn. akt KIO 2996/25[iii]).

Błędy w wykazie osób – podsumowanie

Należy pamiętać, że możliwość zmiany wykazu osób złożonego w celu uzyskania punktów w kryterium jest wyjątkiem od zasady i odnosi się wyłącznie do omyłek. Liczne orzeczenia Krajowej Izby Odwoławczej potwierdzają ogólny rygoryzm w ocenie wykazów osób na kryterium, jeżeli nie ma podstaw do zastosowania instytucji poprawy omyłki. Każda próba wyjaśnienia lub zmiany prowadząca do uzyskania punktów, które nie wynikały z pierwotnego dokumentu, jest nielegalna w świetle zasady nienaruszalności treści oferty. W orzecznictwie i praktyce utrwaliła się bowiem zasada, że informacje w wykazie osób na kryterium stanowią element ofertowanej jakości i muszą być przedstawione w sposób kompletny i zgodny z zasadami punktacji już w chwili złożenia oferty.

Ponadto niezwykle ryzykowne jest podanie jakichkolwiek niezweryfikowanych informacji. Podanie informacji odbiegających od rzeczywistości może wywołać jeszcze dalej idące skutki w postaci wyeliminowania wykonawcy z postępowania, a nawet implikować będą konieczność podjęcia trudu self cleaningu przez kolejne lata udziału w innych postępwoaniach. Jest to niezbędne dla zachowania transparentności i uczciwej konkurencji w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego. Wykonawcy muszą zatem bezwzględnie dbać o to, by wykaz osób na potrzeby kryterium był maksymalnie precyzyjny i kompletny oraz uprzednio szczegółowo zweryfikowany pod kątem rzetelności informacji tam zawartych.