Czy zamawiający może z własnej inicjatywy unieważnić każdą czynność w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego?

Źródłem impulsu do unieważnienia czynności może być zarówno autorefleksja zamawiającego, wynikająca z analizy postępowania, jak i informacja zewnętrzna, w tym pytania wykonawców lub bardzo powszechne „donosy” dotyczące ofert konkurencyjnych wykonawców, sygnały pochodzące z kontroli uprzednich, a także treść wniesionego odwołania nawet w sytuacji jego cofnięcia lub odrzucenia.

Podstawa prawna unieważnienia czynności w ustawie Pzp

Ustawa Pzp nie zawiera przepisu, który wprost i generalnie regulowałby instytucję unieważnienia czynności zamawiającego z własnej inicjatywy. Konstrukcja ta została jednak wyprowadzona zarówno z przepisów szczególnych, jak i z ogólnych zasad systemu zamówień publicznych.

W pierwszej kolejności należy wskazać na art. 16 Pzp, zgodnie z którym zamawiający przygotowuje i prowadzi postępowanie w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców oraz przejrzystości. Jeżeli dana czynność narusza te zasady, zamawiający jest zobowiązany do jej skorygowania. Ponadto art. 17 ustawy Pzp wprowadza zasadę efektywności, którą należy zastosować również do etapu prowadzenia postępowania i oczekiwać od zamawiającego podejmowania najbardziej efektywnych w świetle celu postępowania działań. Jeżeli zatem jakaś czynność okazuje się wadliwa zamawiający powinien ją skorygować nie czekając na decyzję zewnętrznych instytucji.

Stanowisko KIO w kwestii unieważnienia czynności przez zamawiającego

Krajowa Izba Odwoławcza wielokrotnie wypowiadała się w kwestii dopuszczalności unieważniania czynności przez zamawiającego. Przykładowo w wyroku z dnia 6 września 2024 r. sygn. akt KIO 2930/24[i] Izba stwierdziła, że

„podziela stanowisko, że do zakończenia prowadzonego postępowania, tj. do czasu zawarcia umowy zamawiający może w ramach prowadzonego postępowania przeprowadzać czynności, dokonywać unieważnień czynności, powtarzać. Zamawiający jest obowiązany unieważnić każdą dokonaną czynność (unieważnić wybór oferty, wykluczenie z postępowania wykonawcy, odrzucenie oferty, a także unieważnić czynność unieważnienia postępowania), jeżeli dokonanie określonej czynności nastąpiło z naruszeniem przepisu Pzp, które miało lub mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Oznacza to, że zawsze może wycofać się z podjętej decyzji i powtórzyć daną czynność, którą uznaje za wadliwą. Przyjęcie innego poglądu w oczywisty sposób prowadziłoby do sytuacji, w której pomimo wiedzy Zamawiającego o dokonaniu czynności z naruszeniem prawa utrzymałby je on w mocy pomimo ich oczywistej wadliwości.”

Powyższe nie oznacza jednak, że zamawiający może w sposób dowolny i nieograniczony unieważniać każdą czynność na każdym etapie postępowania. W praktyce bowiem występują sytuacje, w których unieważnienie czynności jest niedopuszczalne, bezskuteczne albo co najmniej wątpliwe prawnie, zwłaszcza gdy prowadzi do naruszenia uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. W takim przypadku nie mamy do czynienia z korzystania z podmiotowego prawa do korygowania własnych wadliwych działań, lecz do nadużycia prawa podmiotowego, które nie zasługuje na ochronę prawną.

Zamawiający nie będzie mógł unieważnić lub zmienić czynności, które przypisane do odpowiednich etapów postępowania lub gdy cofnięcie lub unieważnienie czynności prowadzi do obejścia przepisów prawa.  Granicą dla prawa do unieważnienia czynności jest moment, w którym określona czynność wywołała już skutki, których nie można usunąć bez naruszenia ustawy Pzp zasady równego traktowania.

Po teoretycznych rozważaniach warto przyjrzeć się konkretnym przykładom okoliczności, w których unieważnienie czynności przez zamawiającego może stanowić naruszenie ustawy Pzp.

Unieważnienie wezwania do złożenia lub uzupełnienia dokumentów

Jednym z najbardziej problematycznych zagadnień praktycznych jest możliwość unieważnienia wezwania do złożenia lub uzupełnienia dokumentów, o którym mowa w art. 128 Pzp, po tym, jak wykonawca dokumenty już złożył albo zaniechał ich złożenia.

W orzecznictwie KIO dominuje pogląd, że w takim przypadku unieważnienie wezwania jest co najmniej wątpliwe, a w wielu sytuacjach niedopuszczalne. Wezwanie to bowiem inicjuje określony etap procedury, którego skutki materializują się w momencie odpowiedzi wykonawcy. W przypadku gdy wezwanie do uzupełnienia dokumentów miało określony termin a termin ten bezskutecznie minął to unieważnienie tego wezwania i wystosowanie nowego wezwania stanowi istotne naruszenie ustawy Pzp odnoszące się do jednokrotności wezwania oraz zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania. Analogiczne stanowisko wyraziła KIO w wyroku 20 stycznia 2021 r. sygn. akt KIO 3300/20, KIO 3312/20, w którym stwierdziła:

„Ponadto, zamawiający nie może unieważnić czynności wyznaczenia terminu na uzupełnienie dokumentów – musiałby bowiem unieważnić czynność wezwania wykonawcy G do uzupełnienia dokumentów, a to w okolicznościach przedmiotowej sprawy byłoby nieuzasadnione, ponieważ zaistniały przesłanki do wezwania tego wykonawcy do uzupełnienia wskazanego dokumentu. Zamawiający w ocenie Izby może unieważnić własną czynność wezwania do uzupełnienia dokumentów i złożenia wyjaśnień, ale tylko wówczas, gdy istnieją ku temu podstawy faktyczne i prawne. Po drugie należy wskazać, że retrospektywne przedłużenie terminu na uzupełnienie dokumentów przez wykonawcę G., w sytuacji, w której termin ten minął, w stanie niniejszej sprawy, należało potraktować jako powtórne wezwanie wykonawcy G. do uzupełnienia dokumentów w trybie art. 26 ust. 3 Pzp, co jest niedopuszczalne na gruncie zasad wynikających z art. 7 ust. 1 Pzp oraz wypracowanej przez jednolite orzecznictwo zasady jednokrotności wezwania wykonawcy do uzupełnienia dokumentów w trybie art. 26 ust. 3 Pzp.”

Unieważnienie wezwania do wyjaśnień rażąco niskiej ceny

Z analogiczną sytuacją będziemy mieli do czynienia w przypadku unieważnienia wezwania do złożenia wyjaśnień rażąco niskiej ceny w sytuacji, gdy wzywany wykonawca tego typu wyjaśnień nie złoży lub są złej jakości. Zamawiający nie może bowiem obchodzić obowiązku odrzucenia oferty dotkniętej taką wadą poprzez cofanie wcześniej podjętych, legalnych czynności.

W jednym z wyroków Kio wskazała również na fakt, że także ustawa Pzp dość wąsko określa okoliczności, w których Zamawiający może od wezwania odstąpić. W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 sierpnia 2025 r. sygn. akt KIO 2783/25[ii] Izba stwierdziła:

„art. 224 ust. 2 pkt 1 Pzp wskazuje, kiedy zamawiający może odstąpić od wezwania wykonawcy do złożenia wyjaśnień ‎w zakresie ceny. Może to nastąpić w sytuacji, w której rozbieżności opisane w powyżej wskazanym przepisie wynikają z okoliczności oczywistych, które nie wymagają wyjaśnienia. Izba uznała, że zamawiający bardzo zdawkowo odniósł się do ww. przesłanki, skupiając się wyłącznie na kilku wygodnych dla niego przykładach, które nie mogły uzasadniać prawidłowości dokonanej przez niego czynności unieważnienia. W związku z tym nie można było uznać, że czynności wezwania wykonawców do złożenia wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny były obarczone wadami. Bardzo istotnym aspektem przedmiotowej sprawy było niewątpliwie również to, że takie działanie zamawiających tj. polegające na unieważnieniu czynności wezwania wykonawcy do wyjaśnień w sytuacji, w której wezwany wykonawca złożył już wyjaśnienia, bardzo łatwo może prowadzić do naruszenia zasady zachowania uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców. Usankcjonowanie takiej praktyki może doprowadzić do arbitralnego wykorzystania instytucji unieważnienia czynności i skutkować tym, że zamawiający mogą ją nadużywać w procesie badania i oceny ofert.”

Nie oznacza to oczywiście że każde unieważnienie czynności wezwania do wyjaśnień lub uzupełnień jest nielegalne. Przeciwnie, jeżeli sama czynność jest obarczona błędem lub wadą to zamawiający może i powinien ją unieważnić np. gdy wezwanie obejmuje dokumenty, których zamawiający nie wymagał zgodnie z SWZ lub zawiera treści nadmiarowe lub niezgodne z ustawą Pzp (por wyrok KIO 2025-08-11, KIO 2783/25).

Unieważnienie wezwania do przedłużenia terminu związania ofertą

Kolejną czynnością, której unieważnienie jest co zasady wątpliwe, jest wezwanie do przedłużenia terminu związania ofertą, o którym mowa w art. 220 Pzp. Wezwanie to musi zostać dokonane przed upływem pierwotnego terminu związania ofertą, a jego skuteczność jest ściśle związana z zachowaniem tego terminu.

W ocenie autorki wezwanie dokonane po upływie terminu związania ofertą jest bezskuteczne, a tym samym nie może zostać skutecznie „unieważnione”, gdyż w sensie prawnym nie wywołało ono żadnych skutków. Jednocześnie, jeżeli wezwanie zostało dokonane prawidłowo i wykonawca złożył oświadczenie o przedłużeniu terminu związania ofertą, to późniejsze unieważnienie tej czynności prowadziłoby do naruszenia stabilności sytuacji prawnej wykonawcy. Natomiast unieważnienie czynności wezwania w sytuacji, gdyby wykonawca nie zareagował na wezwanie i nie przedłużył terminu również nie powinno wywołać skutków prawnych jako mające wprost na celu obejście przepisów ustawy w tym przepisów odnoszących się do odrzucenia oferty i zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.

Unieważnienie czynności unieważnienia postępowania

Inną ciekawą sytuacją jest czynność unieważnienia czynności unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Kwestia ta nie jest jednorodnie interpretowana przez orzecznictwo i doktrynę. W jednej ze spraw Krajowa Izba Odwoławcza zastanawiała się, czy prawnie dopuszczalne jest działanie zamawiającego, który najpierw postępowanie unieważnia a następnie już po upływie terminu na odwołanie się od czynności unieważnienia postepowania tj. po jego uprawomocnieniu się czynność unieważnienia cofa (unieważnia). W sprawie tej Izba podkreśliła, że unieważnienie postępowania, o którym mowa w art. 255 Pzp, prowadzi do definitywnego zakończenia procedury i wyczerpuje kompetencję zamawiającego w danym postępowaniu. W sprawie o sygn. akt KIO 2081/22[iii] Izba wywodziła:

„Czynność unieważnienia postępowania nastąpiła w dniu 22 lutego 2022 r. i nie została zaskarżona przez żadnego wykonawcę. Oznacza to, że stała się ostateczna 4 marca 2022 r. i postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego zostało skutecznie zakończone.”

W wyroku tym Izba uznała unieważnienie za niewzruszalne. Można mieć jednak poważne wątpliwości co do słuszności tej tezy w każdym przypadku, zwłaszcza objętym ww. orzeczeniem gdzie zamawiający działał w wyniku wyroku Sądu Okręgowego. Wydaje się, że podobnie jak w przypadku wezwań każdorazowo istotny jest kontekst sprawy, w której dochodzi do unieważnienia czynności w tym unieważnienia postępowania.

Czynności wykonane na innym etapie

Nie ulega natomiast wątpliwości, że są czynności, których nie można unieważnić z uwagi na brak możliwości cofnięcia się do odrębnego etapu postępowania. Przykładowo taką czynnością jest naprawa treści SWZ po chwili otwarcia ofert. Zamawiający nie ma bowiem możliwości cofnąć się do etapu przed składaniem ofert i modyfikacji SWZ, gdy oferty te już zostały otwarte i są jawne. Działanie takie wprost naruszałoby zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania.

Podobnie wygląda sytuacja postepowań wieloetapowych w przypadku ustalenia błędów już po etapie otwarcia ofert. Nie ma możliwości cofnięcia się do oceny badania i oceny wniosków o dopuszczenie do udziału w postepowaniu i zmianę kręgu wykonawców zaproszonych w sytuacji, gdy wadę w przyznaniu punktów w kryteriach selekcji wpływającą na listę podmiotów, które powinny być zaproszone do składania ofert zamawiający zidentyfikuje na etapie badania ofert.

W takich przypadkach zamawiającemu pozostanie jedynie unieważnienie całego postępowania z uwagi na to, że jest on obarczone wadą, której nie można na danym etapie konwalidować.

Wnioski końcowe

Podsumowując, należy stwierdzić, że choć zamawiający co do zasady może unieważniać własne czynności jako element samokontroli, to nie jest uprawniony do unieważnienia każdej czynności w każdym momencie postępowania. Granicą tej kompetencji są sytuacje w których dana czynność wywołała nieodwracalne skutki prawne lub naruszenie unieważnieniem podstawowych zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania. Zamawiający powinien każdorazowo dokonywać pogłębionej analizy, czy planowane unieważnienie nie naruszy żadnego bezwzględnie obowiązującego przepisu ustawy Pzp, jednej z ww. zasad lub czy nie prowadzi do obejścia przepisów ustawy Pzp.