Instytucja umowy ramowej na gruncie ustawy Prawo zamówień publicznych

Instytucja umowy ramowej uregulowana została w dziale IV („Szczególne instrumenty i procedury w zakresie zamówień klasycznych”), a konkretnie w przepisach art. 311 i n. ustawy Pzp. Umowa ramowa nie jest wydzielonym typem umowy, nie jest też odrębnym trybem udzielania zamówienia.

Wskazane przepisy Pzp dają zamawiającemu możliwość zawarcia umowy ramowej po przeprowadzeniu postępowania, stosując odpowiednio przepisy dotyczące trybu:

1. przetargu nieograniczonego, przetargu ograniczonego, negocjacji z ogłoszeniem, dialogu konkurencyjnego, lub partnerstwa innowacyjnego w przypadku, gdy wartość zamówienia klasycznego jest równa lub przekracza progi unijne,
2. podstawowego lub partnerstwa innowacyjnego, o którym mowa w dziale III rozdziale 4, oddziale 2, w przypadku gdy wartość zamówienia klasycznego jest mniejsza niż progi unijne.

Definicja umowy ranowej

Ustawa Pzp definiuje umowę ramową jako umowę zawartą między zamawiającym a jednym lub większą liczbą wykonawców, której celem jest ustalenie warunków dotyczących zamówień publicznych, jakie mogą zostać udzielone w danym okresie, w szczególności cen i, jeżeli zachodzi taka potrzeba, przewidywanych ilości. Jak wynika z orzecznictwa KIO oraz sądów okręgowych (aktualnego także na gruncie obecnie obowiązującej ustawy Pzp) umowa ramowa jest konstrukcją, w której strony z góry ustalają warunki, na jakich zakupy publiczne będą dokonywane w przyszłości. Umowa ramowa znajduje zastosowanie w sytuacji, kiedy zamawiający nie zna dokładnych ilości, rodzaju lub terminu dotyczących jego potrzeb, jakie w przyszłości mają być zaspokojone (Wyrok SO Warszawa Praga w Warszawie z dnia 28 lutego 2019 r., sygn. Akt IV Ca 1430/18).

Zatem celem zawarcia umowy ramowej jest określenie zasad udzielania na podstawie umowy ramowej zamówień wykonawczych (cząstkowych) w przyszłości. Określone zasady, ramy mogą przejawiać się w określeniu maksymalnych ilości, czy maksymalnych wartości. Jak wynika z orzeczenia KIO z dnia 23 stycznia 2023 r., sygn. akt 3955/23 oraz KIO 3957/23[i]

„(…) wykonawcy, z którym zostaną zawarte umowy ramowe, może zostać udzielone zamówienie na wykonanie umów realizacyjnych. Na obecnym etapie nie jest zatem pewne, czy wykonawcy zostanie udzielone zamówienie, odpowiadające całemu zakresowi umowy ramowej. Zamawiający w pkt 4.3.1. SWZ przesądził bowiem, że umowa ramowa nie stanowi zobowiązania dla Zamawiającego do udzielenia zamówień w ramach zamówień realizacyjnych”.

Zatem, co istotne umowa ramowa nie jest zamówieniem publicznym, zamawiający nie ma obowiązku udzielenia na jej podstawie zamówień realizacyjnych (wykonawczych). Brak jest także zobowiązania po stronie wykonawców do przystępowania do umów wykonawczych.

Umowa ramowa z jednym wykonawcą

W przypadku podpisania umowy z jednym wykonawcą zamawiający udziela zamówienia na warunkach zamówienia określonych w umowie ramowej, bez przeprowadzania postępowania o udzielenie zamówienia. Jeżeli nie wszystkie warunki wykonania robót budowlanych, usług lub dostaw określono w umowie ramowej, zamawiający może pisemnie wezwać wykonawcę do uzupełnienia oferty.

Umowa ramowa z większą liczbą wykonawców

W przypadku podpisania umowy z większą liczbą wykonawców, zamawiający może udzielać zamówień na warunkach określonych w umowie ramowej, po przeprowadzeniu konkurencyjnej procedury, lub w sposób mieszany.

Postępowanie konkurencyjne polega na przeprowadzeniu aukcji elektroniczne lub specyficznej procedury, w której zamawiający przestrzega następujących zasad:

1. przed udzieleniem każdego zamówienia zamawiający pisemnie zaprasza do składania ofert wykonawców zdolnych do wykonania konkretnego zamówienia;
2. zamawiający wyznacza termin składania ofert z uwzględnieniem złożoności przedmiotu zamówienia oraz czasu niezbędnego do przygotowania i złożenia ofert w odniesieniu do każdego zamówienia;
3. oferty składa się pisemnie, przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, a z ich zawartością nie można się zapoznać przed upływem terminu ich składania;
4. zamawiający udziela zamówienia wykonawcy, który złożył najkorzystniejszą ofertę na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w ogłoszeniu o zamówieniu lub dokumentach zamówienia dotyczących umowy ramowej.

To co istotne – zamawiający, udzielając zamówienia wykonawczego, nie może dokonywać istotnych zmian warunków zamówienia określonych w umowie ramowej. Ponadto zamawiający, nie może wykorzystywać umowy ramowej do ograniczania konkurencji.

Na podstawie umowy ramowej zamawiający może (nie musi) udzielić zamówienia cząstkowego, wykonawczego. Zamówienie wykonawcze jest już skonkretyzowane i może być udzielone w trakcie obowiązywania umowy ramowej, w tym również przed samym zakończeniem okresu obowiązywania tej umowy.

Umowa wykonawcza a rażąco niska cena

Problematyka umowy ramowej w kontekście rażąco niskiej ceny pojawiła w orzecznictwie na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy Pzp, a konkretnie dotyczyła umów wykonawczych i szacowania oferty w kontekście zawartej z zamawiającym umowy ramowej. I tak w wyroku z dnia 19 lutego 2018 r., sygn. akt KIO 198/18 poruszono zagadnienie rażąco niskiej ceny. W złożonych zamawiającemu wyjaśnieniach wykonawca uzasadniał zastosowanie dla części usług zerowej stawki wynagrodzenia m.in. usprawiedliwiając się nieistotnością wskazanych usług wobec całego katalogu usług objętych umową ramową. Uzasadniając odrzucenie oferty zamawiający poza uznaniem cen za nierealne wskazał również na argument, że udzielenie zamówienia następuje na podstawie zamówień wykonawczych, zatem możliwa jest sytuacja, w której odwołujący otrzyma od zamawiającego zamówienie na wykonanie wyłącznie jednej z usług wycenionych na „0” zł.

Uzasadnienie orzeczenia i zasady wyceny

W uzasadnieniu wyroku Izba zwróciła uwagę na charakter zamówienia i zasady udzielania zamówień wykonawczych na poszczególne usługi, uznając że prace w każdym segmencie powinny być traktowane w sposób autonomiczny oraz powinny być wyceniane w każdym segmencie na poziomie rynkowym, niezależnie od wyceny przyjętej dla danego segmentu. Zawarcie umowy ramowej w wyniku tego postępowania nie gwarantowało wykonawcy powierzenia mu wykonania wszystkich usług, a także nie gwarantowało ich udzielenia w określonych ilościach. Wynagrodzenie zatem z tytułu wykonania poszczególnych usług nie mogło zawierać się w innych elementach wynagrodzenia.

Wykonawcy kalkulując cenę oferty w tym postępowaniu nie mogli przyjąć założenia, że zamawiający będzie udzielał zamówień wykonawczych na wszystkie usługi wymienione w formularzach cenowych oraz na wskazane w tych formularzach ilości. Udzielanie zamówienia wykonawcy na poszczególne usługi objęte umową ramową miało następować na podstawie zindywidualizowanych zamówień wykonawczych. Każde z zamówień wykonawczych stanowiło zatem samoistny przedmiot zamówienia, którego udzielenie na podstawie umowy ramowej było zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Wykonawca nie miał podstaw do przyjęcia, czy i jakie prace będzie faktycznie wykonywał i w jakiej ilości, a co za tym idzie, nie miał podstaw faktycznych do budowania cen z założeniem, że pewne prace będzie mógł wykonać, w tym samym czasie czy przy okazji realizacji innych.

Znaczenie badania rażąco niskiej ceny

W konsekwencji Izba zwróciła uwagę na ważny aspekt związany z udzielaniem zamówień wykonawczych, które wobec charakteru i istoty umowy ramowej muszą traktowane być autonomicznie i w tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera badanie rażąco niskiej ceny zamówienia, bowiem wykonawca nie może zakładać możliwości kompensacji kosztów poszczególnych usług, nie mając gwarancji, że zamówienia wykonawcze na dane zamówienie zostaną mu udzielone.

Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 27 sierpnia 2018 r., sygn. akt KIO 1555/18. Izba nie dopuściła możliwości kompensacji kosztów wynagrodzenia przy poszczególnych umowach realizacyjnych zauważając, że do każdej umowy realizacyjnej, stosowany jest wyłącznie jeden rodzaj wynagrodzenia. W sytuacji, gdy cena za realizację danego typu zamówienia (kampanii) lub cena roboczogodziny byłaby rażąco niska, to wykonawca wybrany nie miałby możliwości rekompensowania zaniżonego wynagrodzenia poprzez inne systemy wynagrodzenia.

Szacowanie wartości umowy ramowej

Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy Pzp, wartością umowy ramowej jest łączna wartość zamówień, których zamawiający zamierza udzielić w okresie obowiązywania umowy ramowej. Zamawiający powinien jednoznacznie określić maksymalny zakres planowanych zamówień do udzielenia w toku realizacji umowy ramowej.

Czas trwania umowy ramowej

Umowę ramową zawiera się na okres nie dłuższy niż 4 lata, z tym że ze względu na przedmiot zamówienia i szczególny interes zamawiającego umowa taka może być zawarta na okres dłuższy.

Umowa ramowa – podsumowanie

Instytucja umowy ramowej w praktyce jest stosowania przez zamawiających, gdyż ma wiele zalet. Przede wszystkim umowa ramowa określa ogólne zasady przyszłej współpracy z wykonawcami, ale w przeciwieństwie do umowy przedwstępnej nie zobowiązuje strony do zawarcia w przyszłości konkretnej przyszłej umowy wykonawczej. Przy określeniu ogólnych warunków (zawartych w umowie ramowej) możliwe jest szybsze przeprocedowanie udzielenia powtarzalnych zamówień (zamówień wykonawczych) w ramach zawartej już umowy ramowej.

Umowa ramowa nie stanowi zamówienia publicznego i nie tworzy zobowiązania do udzielenia lub przyjęcia zamówienia. Strony deklarują jedynie chęć podjęcia współpracy na określonych zasadach, w określonych ramach. Umowa wykonawcza zaś to umowa skonkretyzowana, konkretne zamówienie zawierane na podstawie i w trakcie obowiązywania umowy ramowej. Umowa wykonawcza doprecyzowuje szczegóły dotyczące zamówienia, których zamawiający nie był w stanie przewidzieć na etapie umowy ramowej.